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84农业网 时间：2018-04-09 作者：何红卫 余爱民 来源：中国农业新闻网
乡村治理的大冶创新
——湖北省大冶市开展“党建引领·活力村庄”建设调查
记者何红卫 通讯员 余爱民
先讲个“半月塘”变“同心塘”的故事吧——
大冶市茗山乡华若村钟家庄湾,有个远近闻名的“半月塘”,这个湾子有两个姓氏,吵吵闹闹几十年,你不服我的周,我也不信你的邪,田地、山场、地基,什么都要争出个山高水低来,连湾子里用来洗衣洗菜的门口塘,都被隔成了两个“半月塘”,上级调解多年一直没有解开这个“死结”。没有料到的是,村湾成立了理事会,两姓都有代表参加理事会,理事长把这件难事拿在手上理,请两方群众平心静气坐下来,引导他们把事情说开了,只有半天功夫,便“风停雨住云散了“,“半月塘”成了“同心塘”。
这样的案例在大冶市一抓一大把,这是大冶市乡村治理有效的一个缩影。近几年,大冶市实施“党建引领·活力村庄”工程,探索党组织领导下的村湾微自治模式,如春风唤醒了乡村的生机和活力。湖北省委副书记马国强近日批示:“乡村治理模式是乡村振兴战略实施的重要体制保障。‘大冶样本’值得总结,特别是要厘清村庄理事会的权、责清单,用制度的形式加以明确。”
“乡村沉睡着许多问题,我们要去发现和解决”
大冶市茗山乡党委书记、首届湖北改革奖个人奖得主余显军对记者说:“改革开放给乡村带来了翻天覆地的变化,也累积了一些问题,这些问题睡在我们身边,我们不能视而不见,要有发现的眼光,要有解决的办法。” 茗山乡是大冶市“党建引领·活力村庄”最早的试点乡镇,因为这个试点搞得很成功,便在大冶市推开,接着又在整个黄石市(地级市)全面推广,并且取得显著成效。当初在茗山乡搞这个试点,是因为大冶市委做了一个农村基层调查,发现了五个突出问题,试点就是冲着“五化”问题而来的。
基层组织“弱化”问题。部分农村基层党组织面临“三弱”状况:党支部能力弱、党员队伍素质弱、村干部和党员后备力量弱。党支部领导力、战斗力和凝聚力不强。部分农村党员“群众化”现象严重,“平时看不出来,急时站不出来,危难时豁不出来”;发展党员欠缺新生力量,每年都是村主职干部动员亲属和关系户写申请,村“两委”找不到接班人,“河里无鱼虾也贵”“矮子里选长子”。
乡村治理“虚化”问题。大冶是个山区,山多湾多,“三五个村干部分身无术、日里夜里都忙不过来”。村干部产生的渠道及自身素质达不到新时代村民自治的要求,导致基层政府与村民之间沟通不畅。部分村民小组名存实亡,只能当个“政府传话筒”,无法发挥其自治功能。留在村庄的大部分是“386061部队”,对于村庄治理,要么是参与热情不高,要么是“心有有余而力不足”。
群众人心“沙化”问题。农民组织化程度越来越低,集体意识越来越淡薄,一些地方的人心如“一盘散沙”“一袋互不统属马玲薯“,公共事务无人管、公益事业很难办。甚至开个会都开不起来,必须发毛巾发香烟才肯到场。有的农民对村民自治选举缺乏信任,总觉得选来选去都是那几个“万年青”,选举投票比较随意,民主参与度不高。
村组干部“老化”问题。党员干部年龄结构呈现严重老龄化,每次开会坐一块,便只见“七个干部八颗牙,人人都是白头发”,小组长普遍比村干部年纪还大,都是些“德高望重”的老爹爹。只会用传统方法做工作,不会用市场办法、法治办法、高科技办法做工作,只会搞传统农业,不会搞现代农业,更不会搞一二三产业融合。他们的待遇也老,村支书遭遇出路“天花板”,副职干部有个报酬“地脚板”,一些村干部工作热情不高,有点像霜打的茄子没得劲。
群众价值“空化”问题。绝大多数农民已经告别了温饱,有了对美好生活的更高要求,农民也分化为多个层级,呈现出多元化、多样化需求特征。普遍来看,农村群众有“十盼”:一盼有个好支部,党员群众都拥护;二盼有个好产业,能让群众都致富;三盼有个好环境,平安和谐是幸福;四盼有个好村庄,山清水秀人舒服;五盼有个好风气,尊老爱幼重教育;六盼有个好场地,文体活动更丰富;七盼有个好学校,孩子就近能读书;八盼有个好医生,头疼脑热可治愈;九盼有个好邻居,互敬互爱互帮助;十盼有个好组织,牵头做些公益事。农民群众希望自己的意见有人听、困难有人帮、问题有人解决,富起来的农民希望地位能提高、价值能体现、能力能彰显,可这些希望却在一些地方很难实现。
“充分调动群众积极性,让群众当家作主,是乡村治理的活力之源”
时代是出卷人,我们是答卷人,人民是阅卷人。大冶市针对现实问题拿措施,回应人民要求做答卷,围绕加强党的领导、完善治理结构、提升服务功能、激发基层活力等方面,创造性开展“党建引领·活力村庄”活动,他们的核心作法是,在党组织领导下,依法建立村庄理事会,把自治的权力交给农民群众,让人民当家作主。
怎么建立村庄理事会,有没有法律依据,这是记者关心的第一个问题。黄石市副市长、大冶市委书记李修武向记者介绍,他们坚持依法推进改革,建立村庄理事会,分三步走。
第一步,依法依规依民意划分村庄。严格遵守《中华人民共和国村民委员会组织法》和湖北省实施办法等法律法规,在保持现有村民委员会设置格局基本稳定的前提下,以自然村(湾)为主体,按照“因地制宜、有利发展,群众自愿、便于组织,尊重习惯、规模适度”原则,经村民代表大会讨论同意,报乡镇党委审批、民政部门备案,将全市321个行政村、3276个村民小组,调整为2467个“利益趋同”的村庄。以划分的村庄为单元,调整设置村民小组,实现村民小组与村庄理事会有效匹配。
第二步,在党组织领导下建立村庄理事会。镇村党组织加强领导,主持确立村庄治理单元,组建村庄理事会,搭建村庄“微治理”平台。明确要求村庄理事会在村党组织的领导和村民委员会的指导下,协助村民小组开展群众自治活动,是村民小组自治“再延伸”、村庄治理资源“再整合”,实现了从“被动管理”到“主动治理”重大转变。陈贵镇下门湾群众迫切期望改善村容村貌,但总是不能如愿。该村庄理事会成立后,第一时间组织村民开会商议,先后建成380平方米的文化活动中心,硬化160余米的户户通水泥路,完成140平方米的公共绿地,村庄面貌焕然一新。
第三步,“一户一票”民主推选理事会成员。按各村庄人口比例,村庄理事会成员一般设3—7名,其中理事会长1名、副理事会长1—2名,具体名额由村级党组织核定。严格按照“一户一票”的方式民主推选产生理事会成员,三支先进力量包括政治上先进的农民党员、经济上先进的致富能手、名望上先进的当地乡贤进入村庄理事会。有条件的村庄还纳入大中专毕业生。按法律程序推行村庄理事会长兼任村民小组长,实现村民小组长与村庄理事会长“一肩挑”。过去个别“村霸”和宗族恶势力全部被群众“踢出局”,村庄理事会真正成为群众广泛认可、充分信任的“小公堂”。李修武书记说:“目前一个行政村直接参与乡村治理的力量至少达到50人以上,跟过去一个村包括村“两委”干部、村民小组长10余人的队伍相比,乡村治理服务力量成倍增长。“
村庄理事会跟党组织是什么关系呢?记者对这个问题很关心。大冶市委常委、组织部长秦遵怀告诉记者:坚持党建引领,把加强党的领导落实到全过程。有这样三招:
第一招,疏通“毛细血管”。以村庄为基本单位,采取单独建、联合建的方式,同步组建村庄党支部或党小组,进一步健全和疏通基层党组织建设的“毛细血管”。全市成立村庄党小组1410个、涵盖党员1.21万人,党组织在村庄实现了全覆盖,推动了党的政治领导力、思想引领力、群众组织力、社会号召力在基层治理中落地落实。还地桥镇柯新屋湾村庄党小组,在湾文化礼堂开辟了学习阵地,这给老党员柯保善带来了“隔壁就学”的方便,他再也不用拄着拐杖走几里路去村委会学习了;而对务工党员柯鹏来说,他下班就近拿到学习资料自学,还可以通过手机或电脑学习交流,党员与党组织“捆在一起”。
第二招,实行“三个鼓励”。鼓励村民小组长兼任村庄理事会长、鼓励党员理事会长与村庄党小组交叉任职、鼓励党员进入理事会,全面加强党对村庄理事会的领导,确保乡村治理“不偏航”。党的十九大召开,村庄党小组及时组织集中收听收看,通过多种形式开展学习宣传贯彻,使党的十九大精神和习近平新时代中国特色社会主义思想家喻户晓,“人人都明白,个个都能讲”。
第三招,推行“两培一选”。把优秀理事会成员培养成党员,把优秀党员理事会长培养成村干部,把优秀村干部选拔进入乡镇干部队伍,解决了基层党组织源头不活、后继乏人等“老大难”问题。2016年以来,全市村庄理事会已有528人申请入党,36人被吸纳为预备党员,21人进入村“两委”任职,5名优秀村支部书记进入乡镇党委班子。记者在同十多位理事长交谈中发现,他们的政治素质、政策水平、办事能力都不错,完全可以担任村干部甚至村主职干部。
理事会究竟理些什么事?发挥什么作用?记者采访了十多个理事会,每到一个理事会,都必问这个问题。彭家湾村庄理事长彭学军讲了五六件事情,坳头村理事长吴运远说了七八件事情,综合起来,主要是做四件事情。
一个是推动发展。促能人回乡,村庄理事会积极做外出能人回乡思想工作,支持回乡能人创业发展,通过采取政策扶持、奖补等方式,让他们想创业、创好业。如华若村在外做房地产生意的柯水如,在村庄副理事会长族叔柯东明的劝说下,回乡投资100万元,建起了养蛙合作社,带领乡亲们共同致富。促产业兴乡,采取“村庄理事会+合作社+基地+农户”模式,建农庄、办基地,乡村产业越发兴旺。再如还地桥镇黄兴淑细屋湾过去以开山采石为生,吃的是“资源饭”,在该湾村庄理事会的带领下,全湾入股成立了龙虾养殖合作社,2017年亩产利润达万元,群众笑眯眯吃上了“龙虾饭”,实现了可持续发展。促富民安乡,以前连农村合作医疗费都收不起来的黄湾村,去年建了1200亩莲花基地、123亩桑葚基地,发展乡村旅游,一举摘掉了贫困村的帽子。
二个是建设村庄。村庄理事会积极开展村庄基础设施建设,采取“群众出一点、社会捐一点、政府补一点”的方式筹集资金。记者采访的理事会,都是积极带头捐款,坳头村修老年文化活动中心,理事长吴运远带头捐款20万元,另一个副理事长捐款10多万元,带动村民每户捐款一两万元。有几个有矿产资源的富裕村组织开展集体公益事业建设,投资上千万元,这些钱都是理事长和理事会成员带头捐款,带领大户和村民们捐款捐出来的。市财政每年安排1亿元的奖补资金,对美丽乡村建设项目进行奖补,上不封顶,采取的办法是市政府配套与理事会组织群众自筹“1:1”比例。去年,全市村庄建设项目3082个,由理事会发起并完成的就有2586个。过去是政府建群众看、老扯皮不买账,现在是群众建政府补,得实惠都满意,过去一万元只能办五千元钱的事,现在一万元至少能撬动办出五万元的事,乡村建设实现“等人建”到“我要建、自己建”的转变,实现“脏乱差”到“洁美净”的转变。
三个是促进和谐。村庄理事会成员凭借各自的亲缘地缘、业缘等优势,通过“熟人办熟事、熟人管熟人”的方式,土地纠纷、邻里纠纷等不少“政府管不好、干部管不了、社会无人管”的难题,在理事会的协调下,得到了又好又快地解决。目前,全市89.3%的农村信访矛盾纠纷解决在村庄理事会,促进了农村社会和谐稳定,真正实现了“私事不出庄、小事不出会、大事不出村。”
四个是创建文明。村庄党小组和理事会定期组织村民学习党的路线方针政策和社会主义核心价值观等内容,引导村民遵守村规民约和社会公德,开展群众喜闻乐见、积极向上的文体活动,组织“十星级文明户”“好公婆”“好媳妇”等评选活动,引导村民摒弃陈规陋习、弘扬文明新风、倡导健康的生活方式,提升了村民的整体素质,促进了乡风文明,为大冶市去年成功创建全国文明城市起到了重要促进作用。
记者问大冶市委副书记、市长王刚,如何使理事会规范运行,王刚回答是“把好四个关口”。
一是把事前关,明确要求“六进理事会”。大冶市委用文件的形式强调,在村党组织领导和村民委员会指导下,村庄理事会重点围绕“服务党建、助力发展、村庄整治、调解维权、科技服务、文明创建”等“六进理事会”开展服务群众工作,党的十九大召开后,他们及时将乡村振兴战略与“党建引领·活力村庄”建设结合起来,赋予“六进理事会”新的内涵,努力实现乡村振兴“五句话”总要求。要求做到“四个坚决防止”,坚决防止理事会脱离党组织开展工作,坚决防止理事会工作“行政化”,坚决防止理事会成为新的利益集团甚至强权势力,坚决防止理事会活动阵地成为理事会成员享乐场所和接待政府官员场地。
二是把好过程关,“两会三公开一报告”规范操作。建立村庄理事会商议制度、村庄群众(代表)会决议制度,决议结果、实施方案、办理情况向村庄居民公开,重大事项向村“两委”报告,确保理事会服务行为规范。同时,由村“两委”和村务监督委员会开展不定期监督检查,确保理事会资金筹集和使用符合群众意愿和相关规定。
三是把好监督关,“四面监督”确保不出问题。强化组织监督,党组织对重大事项如群众筹资筹劳、集体公益资金使用等审核把关。强化群众监督,成立以村民为主体的村庄监督小组。强化纪律监督,乡镇整合纪检监察等部门力量成立专班,负责对建设项目进行指导督办、检查验收、工程审计和资金审核。强化法律监督,组织政法、公安、司法等部门,常态化开展“法律法规进村庄”活动,对违反法律法规、有黑恶势力倾向的村庄理事会,坚决予以打击。
四是把好考评关,“三方考评”检验成效。采取群众测评、村委考评、支部评议等“三方考评”方式,对村庄理事会服务群众情况实行半年一考核,并评定等次。村“两委”将考评结果及时向村民公示,对优秀的予以奖励,对不合格的进行改选或调整,促进理事会服务常态化、长效化。
如何调动理事会积极性,使其持续发展?市委副书记胡长春向记者介绍,他们一直坚持政策激励,不断焕发基层组织新活力。
坚持市镇村三级激励。市级每年表彰100个先进村庄理事会、100名先进村庄理事会长,每个先进村庄理事会奖励1万元,每名先进村庄理事会长奖励1000元;乡镇党委同步表彰一批先进村庄理事会和村庄理事会成员,并给予一定的物质奖励;村党组织每年评选一批支持理事会工作的群众,形成了鼓励促进理事会发展的舆论氛围。
坚持“精神+物质”激励。以精神激励为主,利用各级媒体广泛宣传理事会的先进事迹和人物,让理事会成员受表彰、得荣誉、受尊重、有地位。大冶日报把头条留给理事长,长年刊发理事长系列报道。
坚持以奖代补激励。变过去事前下拨项目经费为事后进行奖补,每年市财政统筹安排1亿元的奖补资金,对美丽乡村建设项目进行奖补,先建后补,有建才补,建前申报项目,建后申请补贴,充分调动了理事会组织群众参与村庄建设的积极性。
“最根本的经验是,坚持加强党对乡村治理的领导”
记者就大冶市乡村治理创新作法与相关领导和专家学者进行座谈,他们都给予很高评价,认为大冶经验完全可以复制推广。
湖北省委政研室(省改革办)副主任陈志勇在春节后带队来此调研,他认为:大冶市乡村治理所进行的体制机制改革,是密切党同人民群众血肉联系、夯实党的执政基础、巩固基层政权的有益探索,是调动群众积极性、让人民当家作主、实现基层民主的有益探索,是发现培养人才,发展农村先进生产力、激发乡村发展活力的有益探索,是落实党的十九大精神、实施乡村振兴战略、特别是推进乡村治理、推动基层组织振兴的有益探索。
李修武书记说,乡村治理必须把握加强党的领导这条根本保障。党政军民学,东西南北中,党是领导一切的。提衣提领子,牵牛牵鼻子,办好农村的事情,关键靠党组织。乡村是发展的一片蓝海,基层党组织是“定海神针”。无论农村经济社会结构如何变化,无论村民自治形式如何变化,农村基层党组织的领导地位永远不能动摇、战斗堡垒作用永远不能削弱。大冶市在“党建引领·活力村庄”建设过程中,始终坚持党建引领,强化村级党组织在基层治理格局中的核心地位,特别是通过建立“两培一选”机制,打通了理事会成员的成长渠道,解决了村级党员干部后继乏人的困局,夯实了农村基层党组织,改善了党群干群关系,开启了党建引领活力村庄的生动局面。
大冶市委常委、市委办主任汪涛认为,乡村治理必须把握发动群众参与这条重要方针。人民群众是历史的创造者,是社会发展的根本动力。乡村治理要丰富基层民主协商的实现形式,发挥村民监督作用,让农民自己“说事、议事、主事”,做到村里的事村民商量着办。大冶市实施“党建引领·活力村庄”改革,其关键在于组建村庄理事会,充分调动了群众参与村庄治理的主动性、积极性、创造性,最大限度释放基层发展的活力和潜力。过去,我们为群众办事,特别是部分基层党组织习惯“一手包办”,很多时候既没有充分考虑到群众的意愿,也没有很好地发挥群众主体作用,结果事办了、钱花了,群众并不满意。推进乡村振兴,实施乡村治理,必须进一步解放思想、创新方式方法,充分发挥农村党员先锋模范作用,充分发挥群众首创精神和村民主体作用,凝聚各方力量,形成强大合力。
余显军认为,乡村治理必须把握农民满意这条最高标准。群众满意不满意、支持不支持、赞成不赞成,是检验我们一切工作的出发点和落脚点。大冶的探索实践之所以成效明显,就是因为始终紧扣以人民为中心的发展思想,坚持民意为先,把群众呼声作为努力方向,把群众满意作为根本标准,最终获得了群众的认同。推进乡村振兴,实施乡村治理,必须始终把群众的根本利益放在首位,坚持从实际出发,积极回应群众诉求,真诚接受群众意见,着力维护村民权益,尽力为群众办好事办实事,一件事一件事办好,一年一年接着干,不断增强群众的安全感幸福感获得感。
黄石市委政研室(市改革办)负责人黄毕中认为,乡村治理必须把握公开透明这条重大原则。公开透明,才能取信于民。村庄理事会之所以能够发挥很大作用,就是因为群众相信它,愿意跟着干。从它的产生来说,村庄理事会都是村民自己一票一票选举出来的,理事会成员都是村庄德高望重、群众广泛认可的人;从它的职责来讲,严禁“六进”以外的其他职责进入理事会,防止理事会出现“行政化”倾向,始终与村民保持“零距离”;从它的运作来看,建立了“两会三公开一报告”制度,确保了村民理事会规范运行。推进乡村振兴,实施乡村治理,必须讲纪律、守规矩,一分一厘都做到公开透明,让老百姓相信,让群众放心,这既是工作方法问题,更是一心为人民的政治态度问题,做到乡村治理有效,必须坚持公开透明原则。
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