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84农业网 时间：2018-10-15 作者：佚名 来源：中国农业新闻网-农民日报
“两权”置换：你有房住我有收益
——长沙市望城区“带地入建、跨村建房”改革模式探访
编者按：如何把宅基地有效利用起来，架起农民核心资产“房”和“地”之间的资源转化桥梁？湖南长沙市望城区创新开展“带地入建、跨村建房”实践，用承包地经营权流转收益与宅基地使用权置换，解决了农民生活所需住房、现代农业规模经营的现实问题。请看本报记者的报道——
本报记者张振中杨娟
蒋顺龙最近心情大好，走路都带风。9月19日，记者见他时，他正在湖南省长沙市望城区茶亭镇静慎村一幢在建楼房里忙上忙下。“新房建设完工了，马上装修，有望年底搬新家。”蒋顺龙乐呵呵地说着。
蒋顺龙并不是静慎村的居民，而是隔壁大龙村的村民。两个儿子均已成人的蒋顺龙此前一直为建房的事伤脑筋。家里只有一栋住了20年的老房子，想建新房，但因为人多地紧，宅基地一时难以批下来。
2016年，覆盖望城区绝大多数国土的长沙现代农业综合配套改革试验区（以下简称“试验区”），在苏蓼垸内大胆创新，探索“带地入建”模式，拿承包地经营权流转收益与宅基地使用权置换，让宅基地资源打破壁垒实现跨村配置。
蒋顺龙建房的难题也因此得以解决。像蒋顺龙一样，通过“带地入建”在静慎村静慎家园实现跨村建房的农户已经有了10余户。目前，第一期的11幢统一规划的集中居住房正在建设当中。
带地入建，跨村建房，不仅规划建设了新房，而且带来了新村，带动了适度规模农业等新产业的发展。正是依靠改革创新，实现了农村承包地经营权和宅基地使用权的两权置换，“换”出了新路子。
打通两个机制——
宅基地使用权、承包地经营权实现置换
在一些农村，宅基地利用粗放、退出不当，甚至占用农地已成为不争的事实。这样的土地利用方式，一方面导致不少地方“有新房、没新村”，另一方面造成耕地细碎化，农业规模效益难以形成，土地经营权放活难以落地。
在望城区茶亭镇苏蓼垸内的大龙村、苏蓼村、静慎村三个行政村，不仅存在资源浪费问题，还因人口、地理条件等因素制约，导致宅基地和耕地资源配置不均。其中，大龙村、苏蓼村属于垸区，“人多地少”，宅基地远远不够，而静慎村则“人少地多”，土地闲置有余。
宅基地所有权属村组集体，使用权一直被限制在村组内部流动。然而，苏蓼垸内的三个村的上述问题，却不是在村组内部就能解决的。
茶亭镇作为一个生态农业大镇，全境纳入试验区范围，而境内苏蓼垸作为改革试验的核心区和主战场，“房”、“地”矛盾不解决，现代农业从何而来？
2016年，“带地入建”模式在望城区茶亭镇苏蓼垸内应运而生。试验区管委会副主任叶剑楠介绍，在土地确实权、颁铁证后，先引导3村村民加入土地合作社，将承包地长期流转；对有新开户建房、迁址建房需求、农村危房改造或改建户等村民进行资格审核，保障其在本村组的宅基地资格权；审核通过的可申请成为“带地入建”户，按自愿有偿、权益互换原则，通过原所在村土地合作社，将自家承包地经营权流转收益，付给新房拟建所在村土地合作社，从而在该村获得宅基地使用权。
经反复论证和意愿摸底，试验区管委会将静慎村尤布冲组和新湾组的一片300.3亩荒地，并入静慎村静旺土地合作社，并将其调规，供3村190户“带地入建”户集中建房，统一规划建新村，由政府部门统一配套供水、供气、污水处理等公共服务设施。
从大龙村迁址到静慎村建房的蒋顺龙，每年通过村里的共赢土地合作社，从自家8亩多承包地中拿出1.32亩的流转收益，付给静旺土地合作社，得以在静慎村黄龙河畔的集中居住区新建一栋庭院式住宅。
“在试点过程中，我们在坚持土地公有制性质不改变、耕地红线不突破、农民利益不受损这三条底线的前提下，试图突破地域界限破除机制，让农村‘房’和‘地’无缝衔接，集成解决农民生活所需住房、现代农业规模经营的现实问题。”望城区副区长易文龙告诉记者。
在长沙市农委改革与综合调研处处长易万里看来，农村承包地的“三权分置”和农民宅基地的“三权分置”均是我国农村土地制度改革的重大理论和实践创新，农村承包地“三权分置”推动形成“集体所有、家庭承包、多元经营”的新型农业经营机制；农村宅基地“三权分置”是有效破解宅基地流转一律限定在集体经济组织内部障碍的机制创新。应该说，作为两种新制度、新机制，各地在分别推动农村“地”、“房”的现代产权化方面有各自的成效，但“地”和“房”在许多地方依然是两张皮，而望城模式架通了农民核心资产“房”和“地”之间的资源转化桥梁。
扩大两个空间——
生活文化区、现代农业区得到拓展
蒋顺龙告诉记者，他在大龙村的老屋紧靠着小集镇，喧闹不止，而新建的静慎村集中居住点前有黄龙河，后有顺风山，视野开阔，安静宜居，是块“顺风顺水的风水宝地”。
试验区管委会常务副主任杨志军介绍，虽然带地入建的农户统一规划建设房屋，但“新房在哪建、怎么建、建成什么样”都是由农民集体协商决定。“农户住不惯高楼，我们就设计成庭院式房屋、一户一宅；农户喜欢屋前有庭院，我们就按比例给每户配备适度的庭院面积；农户需要一定的生产用房，我们就给每户设计了30平方米用于摆放生产工具。”
对比传统的分散居住，集中居住到底给农民带来了什么？静慎家园的准住户姚志明告诉记者：“房屋整体占地面积减少了，而我们每一户的生活圈、文化活动圈却扩大了，我们闲的时候可以到配套的图书馆充电、到文体活动中心健身。”
据统计，集中居住区户均占地从2.37亩下降至0.77亩，户均道路占地从0.75亩下降至0.18亩。
在杨志军看来，新居不仅看得见山、望得见水，留得住乡愁，还能够提供城市生活品质，让当地农民在家门口就可以享受城市文明带来的便捷。由于土地资源的高效集中利用，公共服务业得到完善配套，一个集中居住区给农民带来了水、电、气、路、讯、污、医疗、教育、休闲、文化等18项便利，通过优厚的政策、完善的配套、优美的环境引导农民入住，彻底改变了农村土地资源粗放使用和农民分散居住的格局。
通过带地入建，各区域功能定位更加明确：丘区发挥了生态宜居优势，为农户提供了更好的人居环境，垸区则通过集约出来的土地建设高标准农田，将更好地发挥耕地资源优势，发展适度规模经营。
增加两项收入——
闲资源变资产闲劳力创财富
从2013年中央农村工作会议提出承包地的“三权分置”，到2018年中央1号文件中提出宅基地的“三权分置”，适度放活宅基地使用权，目的都是为了激活农民核心资产“地”和“房”，让农民能够将闲置的资源变成看得见、摸得着的财产性收入。
通过“带地入建”，静慎村村民肖人龙不曾想到，自家十来亩荒地几十年来“一文不值”，如今入社后供别人建房，每年可获得约3000元收入。
而位于苏蓼垸农业公园核心区的大龙村土地从分散走向了集中，龙虾养殖产业势头越来越好。村民姚利华一直想在稻田养虾，可是过去由于土地分散，放不开手脚，最多只流转了100亩地。土地复垦整理后，以往的“插花地”变成了“集中地”，今年，姚利华又流转了400亩地扩大了种养规模，“今年三四月份，光虾苗我就挣了30多万元。”姚利华告诉记者。
把土地经营权部分流转出去的蒋顺龙一家，不再守着几亩薄田过日子。除了置换宅基地使用权的1.32亩地以外，他家的7亩多土地也统一流转给共赢土地合作社，再由土地合作社流转给龙虾养殖企业，一年获得3000多元流转费用。此外，蒋顺龙的两个儿子，一个现在集中居住区做建筑装修，另一个在外地务工，兄弟俩加起来一年能挣个二十来万元，过上了“有房子、有票子、有路子”的幸福生活。
新房新村，产业兴旺，这样的苏蓼垸吸引了不少外地老板过来洽谈投资。其中，郴州市三合乔龙生态农业有限公司的董事长王硕丰看中了这里的好环境，正考虑在黄龙河畔开发乡村旅游。“如果发展乡村旅游，我就把新房打造成民宿，好让游客在我们家望山看水忆乡愁。”姚志明无限憧憬地说。
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